13个PPP项目案例涉及水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域，涵盖BOT、TOT、BOO等多种操作模式。这些项目是各地引入市场机制、推进PPP模式的有益探索，在社会资本选择、交易结构设计、回报机制确定等方面具有一定参考价值，有关各方在参与和开展PPP项目时可积极学习借鉴。

　　一、北京地铁4号线项目（详）

　　1.项目概况

　　北京地铁4号线是北京市轨道交通路网中的主干线之一，南起丰台区南四环公益西桥，途经西城区，北至海淀区安河桥北，线路全长28.2公里，车站总数24座。4号线工程概算总投资153亿元，于2004年8月正式开工，2009年9月28日通车试运营，目前日均客流量已超过100万人次。

　　北京地铁4号线是我国城市轨道交通领域的首个PPP项目，该项目由北京市基础设施投资有限公司（简称“京投公司”）具体实施。2011年，北京金准咨询有限责任公司和天津理工大学按国家发改委和北京市发改委要求，组成课题组对项目实施效果进行了专题评价研究。

　　评价认为，北京地铁4号线项目顺应国家投资体制改革方向，在我国城市轨道交通领域首次探索和实施市场化PPP融资模式，有效缓解了当时北京市政府投资压力，实现了北京市轨道交通行业投资和运营主体多元化突破，形成同业激励的格局，促进了技术进步和管理水平、服务水平提升。从实际情况分析，4号线应用PPP模式进行投资建设已取得阶段性成功，项目实施效果良好。

　　2.运作模式

　　（1）具体模式

　　4号线工程投资建设分为A、B两个相对独立的部分：A部分为洞体、车站等土建工程，投资额约为107亿元，约占项目总投资的70%，由北京市政府国有独资企业京投公司成立的全资子公司四号线公司负责；B部分为车辆、信号等设备部分，投资额约为46亿元，约占项目总投资的30%，由PPP项目公司北京京港地铁有限公司（简称“京港地铁”）负责。京港地铁是由京投公司、香港地铁公司和首创集团按2:49:49的出资比例组建。

　　4号线项目竣工验收后，京港地铁通过租赁取得四号线公司的A部分资产的使用权。京港地铁负责4号线的运营管理、全部设施（包括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及内商业经营收入回收投资并获得合理投资收益。

　　30年特许经营期结束后，京港地铁将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将A部分项目设施归还给四号线公司。

　　（2）实施流程

　　4号线PPP项目实施过程大致可分为两个阶段，第一阶段为由北京市发改委主导的实施方案编制和审批阶段；第二阶段为由北京市交通委主导的投资人竞争性谈判比选阶段。

　　经市政府批准，北京市交通委与京港地铁于2006年4月12日，正式签署了《特许经营协议》。

　　（3）协议体系

　　特许经营协议是PPP项目的核心，为PPP项目投资建设和运营管理提供了明确的依据和坚实的法律保障。4号线项目特许经营协议由主协议、16个附件协议以及后续的补充协议共同构成，涵盖了投资、建设、试运营、运营、移交各个阶段，形成了一个完整的合同体系。

　　（4）主要权利义务的约定

　　北京市政府

　　北京市政府及其职能部门的权利义务主要包括：

　　建设阶段：负责项目A部分的建设和B部分质量的监管，主要包括制定项目建设标准（包括设计、施工和验收标准），对工程的建设进度、质量进行监督和检查，以及项目的试运行和竣工验收，审批竣工验收报告等。

　　运营阶段：负责对项目进行监管，包括制定运营和票价标准并监督京港地铁执行，在发生紧急事件时，统一调度或临时接管项目设施；协调京港地铁和其他线路的运营商建立相应的收入分配分账机制及相关配套办法。

　　此外，因政府要求或法律变更导致京港地铁建设或运营成本增加时，政府方负责给予其合理补偿。

　　京港地铁

　　京港地铁公司作为项目B部分的投资建设责任主体，负责项目资金筹措、建设管理和运营。为方便A、B两部分的施工衔接，协议要求京港地铁将B部分的建设管理任务委托给A部分的建设管理单位。

　　运营阶段：京港地铁在特许经营期内利用4号线项目设施自主经营，提供客运服务并获得票款收入。协议要求，京港地铁公司须保持充分的客运服务能力和高效的客运服务质量，同时须遵照《北京市城市轨道交通安全运营管理办法》的规定，建立安全管理系统，制定和实施安全演习计划以及应急处理预案等措施，保证项目安全运营。

　　在遵守相关法律法规，特别是运营安全规定的前提下，京港地铁公司可以利用项目设施从事广告、通信等商业经营并取得相关收益。

　　3.借鉴价值

　　（1）建立有力的政策保障体系

　　北京地铁4号线PPP项目的成功实施，得益于政府方的积极协调，为项目推进提供了全方位保障。

　　在整个项目实施过程中，政府由以往的领导者转变成了全程参与者和全力保障者，并为项目配套出台了《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》等相关政策。为推动项目有效实施，政府成立了由市政府副秘书长牵头的招商领导小组；发改委主导完成了四号线PPP项目实施方案；交通委主导谈判；京投公司在这一过程中负责具体操作和研究。

　　（2）构建合理的收益分配及风险分担机制

　　北京地铁4号线PPP项目中政府方和社会投资人的顺畅合作，得益于项目具有合理的收益分配机制以及有效的风险分担机制。该项目通过票价机制和客流机制的巧妙设计，在社会投资人的经济利益和政府方的公共利益之间找到了有效平衡点，在为社会投资人带来合理预期收益的同时，提高了北京市轨道交通领域的管理和服务效率。

　　票价机制

　　4号线运营票价实行政府定价管理，实际平均人次票价不能完全反映地铁线路本身的运行成本和合理收益等财务特征。因此，项目采用“测算票价”作为确定投资方运营收入的依据，同时建立了测算票价的调整机制。

　　以测算票价为基础，特许经营协议中约定了相应的票价差额补偿和收益分享机制，构建了票价风险的分担机制。如果实际票价收入水平低于测算票价收入水平，市政府需就其差额给予特许经营公司补偿。如果实际票价收入水平高于测算票价收入水平，特许经营公司应将其差额的70%返还给市政府。

　　客流机制

　　票款是4号线实现盈利的主要收入来源，由于采用政府定价，客流量成为影响项目收益的主要因素。客流量既受特许公司服务质量的影响，也受市政府城市规划等因素的影响，因此，需要建立一种风险共担、收益共享的客流机制。

　　4号线项目的客流机制为：当客流量连续三年低于预测客流的80%，特许经营公司可申请补偿，或者放弃项目；当客流量超过预测客流时，政府分享超出预测客流量10%以内票款收入的50%、超出客流量10%以上的票款收入的60%。

　　4号线项目的客流机制充分考虑了市场因素和政策因素，其共担客流风险、共享客流收益的机制符合轨道交通行业特点和PPP模式要求。

　　（3）建立完备的PPP项目监管体系

　　北京地铁4号线PPP项目的持续运转，得益于项目具有相对完备的监管体系。清晰确定政府与市场的边界、详细设计相应监管机制是PPP模式下做好政府监管工作的关键。

　　4号线项目中，政府的监督主要体现在文件、计划、申请的审批，建设、试运营的验收、备案，运营过程和服务质量的监督检查三个方面，既体现了不同阶段的控制，同时也体现了事前、事中、事后的全过程控制。

　　4号线的监管体系在监管范围上，包括投资、建设、运营的全过程；在监督时序上，包括事前监管、事中监管和事后监管；在监管标准上，结合具体内容，遵守了能量化的尽量量化，不能量化的尽量细化的原则。

　　二、合肥污水处理厂资产权益转让

　　合肥市王小郢污水处理厂是安徽省第一座大型城市污水处理厂，也是当时全国规模最大的氧化沟工艺污水处理厂。项目分两期建设，日处理能力合计30万吨，建设总投资约3.2亿元。污水厂建成后曾获得市政鲁班奖，是建设部指定的污水处理培训基地和亚行在中国投资的“示范项目”，为巢湖污染综合治理发挥了重要作用。

　　经公开招标确定的中标人依法成立项目公司。市建委与项目公司签署《特许权协议》，代表市政府授予项目公司污水处理厂的特许经营权，特许期限23年；合肥城建投公司与项目公司签署《资产转让协议》，落实项目转让款的支付和资产移交事宜；市污水处理管理处与项目公司签署《污水处理服务协议》，结算水费并进行监管。

　　三、大理生活垃圾处置城乡一体化

　　2010年10月，大理市以BOT（投资建设-运营-移交）方式，引进重庆三峰环境产业集团公司，采用德国马丁SITY2000逆推倾斜式炉排炉焚烧发电处理工艺，投资4.2亿元建设一座垃圾焚烧发电厂；2012年6月，大理市公开招标以BTO（投资建设-移交-运营）方式引进重庆耐德新明和公司，采用先进、成熟的上投料式水平直接压缩加大型拉臂钩车转运的处理工艺，投资1.1亿元建设10座大型垃圾压缩中转站。此外，各区镇积极探索，采用承包、租赁等方式，通过公开招投标，将城乡生活垃圾收集清运工作推向市场。

　　全市城乡生活垃圾按照统一流程，通过收集、转运、处理三个环节进行处置。收集清运环节由各区镇负责，用自行投资、承包的垃圾车及配发的垃圾收集车将生活垃圾收集至环洱海10座垃圾中转站，经压缩装箱后，全程密闭转运至垃圾焚烧厂进行焚烧发电、无害化处理。最终实现收集清运全覆盖、压缩转运全封闭、焚烧发电资源化。

　　四、固安工业园区新型城镇化项目

　　2002年固安县政府决定采用市场机制引入战略合作者，投资、开发、建设、运营固安工业园区。同年6月，通过公开竞标，固安县人民政府与华夏幸福基业股份有限公司（简称“华夏幸福公司”）签订协议，正式确立了政府和社会资本（PPP）合作模式。按照工业园区建设和新型城镇化的总体要求，采取“政府主导、企业运作、合作共赢”的市场化运作方式，倾力打造“产业高度聚集、城市功能完善、生态环境优美”的产业新城。目前，双方合作范围已拓展至固安新兴产业示范区和温泉休闲商务产业园区。

　　固安工业园区在方案设计上充分借鉴了英国道克兰港口新城和韩国松岛新城等国际经典PPP合作案例的主要经验，把平等、契约、诚信、共赢等公私合作理念融入固安县政府与华夏幸福公司的协作开发和建设运营之中。

　　五、江西峡江水利枢纽工程项目

　　江西峡江水利枢纽工程概算总投资992,216万元，其中，中央预算内投资定额补助288,000万元，江西省省级财政负责安排113,700万元，其他渠道落实资金590,516万元。该工程于2009年开始施工准备，2010年枢纽主体工程开工。2013年，顺利通过了一期下闸蓄水阶段验收，首台（9#机）水轮发电机组具备发电条件，如期实现了工程控制性节点目标。2014年，三期围堰完成拆除施工，18孔泄水闸全部投入度汛过流。目前，9台发电机组全部并网发电，累计发电量超过4.8亿度，发挥了防洪、发电、航运等综合效益。

　　2010年，经江西省政府授权，江西省水利厅与中国电力投资集团公司江西分公司、江西省水利投资集团公司签署《江西省峡江水利枢纽工程水电站出受让合同》，出让水电站经营权50年，受让方出资39.16亿元在工程建设期内支付。

　　六、酒泉市城区热电联产集中供热项目

　　酒泉城区热电联产集中供热工程设计以国电酒泉热电厂两台330兆瓦发电机组作为供热主热源；项目敷设城区一级管网总长度70.48公里，新建中继泵站及调度中心1座，新建换热站9座，改建换热站34座，设计供热面积达888万平方米。总投资约4.4亿元。

　　2010年5月热源及管网改造工程开工，2011年底完成投资1.3亿元，建成一级供热管网24公里，改建换热站1座，实现集中供热面积23万平方米；2012-2013年度接供面积354.73万平方米；2013-2014年度接供面积480.99万平方米。截至2014-2015年度供热期，本项目已基本达到了设计的888万平方米的供热面积。

　　七、陕西南沟门水利枢纽工程项目

　　该工程于2011年全面开工建设。截至目前，该工程前期供电工程、道路工程、导流泄洪洞工程已投入使用。大坝工程于2014年6月完成大坝填筑（坝高65米），8月通过大坝安全鉴定，12月顺利下闸蓄水。引水发电洞、溢洪道、电站、引洛入葫输水隧洞、马家河低坝引水枢纽等工程基本完工。

　　该项目概算总投资19.21亿元，其中资本金54,540万元、贷款137,560万元。为解决项目建设资金问题，延安市于2009年批准成立延安水务投资建设有限责任公司，作为政府投资主体，与陕西延长石油投资有限公司和华能国际电力开发公司按40%：30%：30%比例出资54,540万元资本金，组建延安南沟门水利枢纽工程有限责任公司作为项目法人，负责南沟门水利枢纽工程建设运营管理。

　　八、深圳大运中心项目

　　大运中心含“一场两馆”，即体育场、体育馆和游泳馆，总投资约41亿元，位于深圳龙岗中心城西区。大运中心工程量巨大，南北长约1050米，东西宽约990米，总用地面积52.05万平方米，总建筑面积29万平方米，场平面积相当于132个标准足球场。其中，体育场总体高度53米，地上建筑五层，地下一层，于2010年底完工，成为深圳地标性建筑。

　　本项目采用ROT模式，即龙岗区政府将政府投资建成的大运场馆交给佳兆业集团以总运营商的身份进行运营管理，双方40年约定期限届满后，再由佳兆业将全部设施移交给政府部门。

　　九、苏州市吴中静脉园垃圾焚烧发电项目

　　2003年9月，苏州市政府与光大国际签署了垃圾焚烧发电厂一期项目BOT合作协议，项目特许经营期为25.5年（含建设期）。2006年7月，苏州垃圾焚烧发电一期项目建成并正式投运，苏州市生活垃圾处置格局由传统的、单一的填埋处置形式，转变为“填埋为主、焚烧为辅”的形式。

　　项目分三期采用BOT方式建设，其中一期工程项目特许经营期为25.5年（含建设期），二期工程特许经营期23年，三期工程设定建设期两年，并将整体项目合作期延长3年，至2032年。

　　十、天津市北水业公司部分股权转让项目

　　天津市自来水集团有限公司对天津市北水业有限公司的49%国有股权向社会进行公开转让，以吸引社会资本参与天津市政公用设施投资建设。北水业公司49%股权评估值约6.98亿元，挂牌价为9亿元。

　　天津自来水集团通过向合格的社会投资者转让所持有的天津市北水业公司49%股权，与股权受让方组建产权多元化的有限责任公司（称“合营公司”）。合营公司在完成工商登记变更设立后，天津市政府（或其授权机构）与合营公司签署特许经营协议，授予合营公司在营业区域内经营自来水业务的特许经营权，期限30年。期满后，合营公司原有供水区域内的全部资产无偿移交给政府或政府指定机构，并确保资产完好、满足正常供水要求。

　　十一、渭南市天然气利用工程项目

　　2008年11月，渭南市临渭区新型工业化管理办公室与渭南市天然气有限公司签署项目建设投资合同书，同意渭南市天然气有限公司在渭南市临渭区新型工业项目区投资建设天然气配送项目（现更名为经开区天然气利用工程）。

　　2013年4月，临渭工业集中区开发有限责任公司与渭南市天然气有限公司签署渭南市临渭工业集中区天然气利用工程项目投资合同书。同意渭南市天然气有限公司全额投资建设渭南临渭工业集中区天然气利用工程建设项目，在该项目实施的过程中，协助办理投资项目的有关法定许可手续，由“渭南市天然气有限公司”特许经营，经营期限30年。

　　十二、张家界市杨家溪污水处理厂项目

　　杨家溪污水处理厂是湖南省政府列入全省污水处理设施建设三年行动计划、2008年必须开工、2009年必须建成的污水处理项目，也是张家界市2008年十七个重点建设工程之一。

　　张家界杨家溪污水处理厂采用BOT的方式进行建设、运营和维护。由湖南首创投资有限公司100%出资成立张家界首创水务有限责任公司负责项目的具体运营。张家界市人民政府授权张家界市住房和城乡建设局与张家界首创水务有限责任公司签署了《张家界杨家溪污水处理厂BOT项目特许经营协议》就特许经营、项目的建设、运营、维护、双方的权利义务、违约责任、终止补偿等内容进行约定。

　　十三、重庆涪陵至丰都高速公路项目

　　项目于2008年4月启动投资人招标，采用“BOT+EPC”投融资模式，经招标确定中交路桥集团国际建设股份有限公司为项目投资人。经市政府授权，由市交委于2008年8月与投资人签订项目投资协议，约定由项目投资人根据项目规划和政府相关要求完成项目投资建设和运营管理。

　　项目投资协议签署后，投资人根据项目投资协议的要求成立项目公司，具体负责项目的投资建设和经营管理。经市政府授权，市交委于2009年5月与项目公司签署项目特许权协议，授予项目公司投资建设和经营管理重庆涪陵至丰都高速公路项目的特许权利。根据协议授权，项目公司开展项目核准、勘察设计、征地拆迁、融资安排、工程建设等项目投资建设工作。

 

来源： 国家发展改革委